MINUSMAs fremtid: Vanskelige valg i sikte

— Should I stay, or should I go? er tittelen på kanskje den mest berømte sangen til The Clash. Dette er også akkurat det FNs fredsbevarende misjon i Mali (MINUSMA) for tiden må vurdere, etter ti-års virksomhet i landet. MINUSMA er for tiden midtveis i sitt mandat, som ble fornyet i juni 2022.

I fjor ba FNs generalsekretær om en intern gjennomgang av FN-oppdraget, som har blitt beskrevet som «overstrukket og overbelastet» siden MINUSMAs mandat ble utvidet i 2019, uten ekstra kapasitet.

Denne utvidelsen, ifølge en analyse fra PassBlue, stammer fra økte politiske og sikkerhetsmessige utfordringer, inkludert den endelige tilbaketrekkingen av europeiske (inkludert franske) tropper i august 2022 og Malis tilbaketrekning fra G5 Sahel-styrken som også skjedde i fjor.

I november annonserte nabolandet Côte d’Ivoire (Elfenbenskysten) at de også vil trekke sine tropper tilbake. Tre dager senere kunngjorde Storbritannia at deres tropper vil trekke seg ut i løpet av de neste seks månedene, «tidligere enn planlagt».

Veien videre for MINUSMA kan enten innebære å opprettholde den generelle strategiske retningen til oppdraget og med flere tropper; begrense oppdragets spinnevidde til kun steder der siviles sikkerhet er mest prekær, eller å gjøre MINUSMA om til et politisk FN-oppdrag, uten militærtilstedeværelse.

På fredag 27. januar møttes Sikkerhetsrådet i en vanskelig diskusjon om MINUSMAs fremtid, basert på funnene i den nye analysen av MINUSMA og en ny rapport fra FNs generalsekretær.

— Verdens kollektive innsats for å fremme varig fred i Mali har kommet til en unik korsvei, fortalte FNs spesialrepresentant og sjef for MINUSMA, El-Ghassim Wane Rådet.

— Mens mye har blitt oppnådd siden MINUSMAs opprettelse i 2013, er målene som ble satt av Rådet ennå ikke nådd fullt ut, og konteksten er betydelig endret, understreket Wane.

Tøffe tider for Malis kvinner, menn og barn

De siste ti årene har vært spesielt tøffe for Malis befolkning, og landet står ovenfor en humanitær krise uten sidestykke.

Landet som var verdenskjent for Timbuktu – en «Mekka» for handel og utdanning – og Kongeriket Malis grunnlov fra 1200-tallet (Kouroukan Fouga), den eldste grunnloven i verden, er nå bedre kjent for usikkerhet og klimakriser.

Dessverre har Malis strategiske beliggenheten, og betydningen av landets rike historie gått i glemmeboken for mange.

Den nåværende krisen i Mali begynte tidlig i 2012. I juni 2013 ble det forhandlet frem en avtale om våpenhvile mellom separatistgruppen MNLA og myndighetene. Deretter ble det valgt ny president i landet, Ibrahim Boubacar Keïta, som ga nytt håp om en fredeligere fremtid.

Men i mai 2014 brøt den skjøre våpenhvilen sammen, og det oppstod nye kamper mellom myndighetene og flere opprørsgrupper. En ny fredsavtale ble derfor fremforhandlet i 2015. Denne avtalen skulle samkjøre myndighetenes og opprørsgruppenes kamp mot islamister.

Siden har Mali vært preget av krig og konflikt, inkludert nye statskupp og mislykkede fredsavtaler.

«Bratt utforbakke»

I det siste har volden blitt verre, og spredt seg til sentrale områder. Sivile har ikke blitt spart fra volden. Oberst Assimi Goïta tok makten i et militærkupp i mai 2021, etter et tidligere kupp i 2020.

Militærkuppet i 2020 (og i 2021) ble fordømt av et enstemmig Sikkerhetsråd. USA stoppet sin militære bistand til Mali, og De vestafrikanske staters økonomiske fellesskap (ECOWAS) innførte sanksjoner mot landet.

Mali ble også sparket ut av både ECOWAS og Den afrikanske union (AU). AU og Den europeiske union (EU) er blant dem som har støttet ECOWAS og innført egne sanksjoner mot myndighetene i Mali.

I juli 2022 ble ECOWAS og maliske myndigheter enige om at det skal gjennomføres et demokratisk presidentvalg i Mali i februar 2024. I den sammenheng ble også deler av sanksjonene mot landet hevet.

Derimot kom det tydelig frem overgangspresidentens tale til FNs generalforsamling i september at Mali ikke lenger tar en «elsk-din-nabo-tilnærming» til de fleste landene i Vest-Afrika eller det globale nord.

Fanget i midten er MINUSMA, som ikke lenger drar nytte av slike viktige militærtjenester som overvåkingshjelp fra franske tropper og må kjempe med den maliske offentlighetens raseri over at FN-oppdraget ikke holder dem trygge. Likevel var FN-oppdraget aldri ment å utføre antiterrorarbeid, selv om det har vært et varig dødelig mål for kriminelle gjenger og ekstremistiske militser.

Alle disse problemene og andre begrensninger har satt oppdraget, hvorav nesten halvparten er bemannet av afrikanske fredsbevarende styrker, i en uutholdelig risiko.

Fanget i midten: MINUSMAs kompliserte oppdrag

25. april 2013 vedtok FNs sikkerhetsråd å sende en fredsbevarende styrke til Mali, som nå er kjent som MINUSMA. De overtok ansvaret for sikkerheten i landet fra den afrikanske regionale styrken 1. juli 2013.

MINUSMAs mandat er å støtte den politiske prosessen rundt fredsavtalen fra 2015. FN-styrken skal bidra til stabilitet og sikkerhet, beskytte sivile, støtte humanitær bistand, og organisere retur av internt fordrevne og maliske flyktninger i nabolandene, med hjemmel fra kapittel 7 i FN-pakten, som tillater «å bruke alle nødvendige midler» for å oppnå operasjonens målsettinger.

Forholdet mellom MINUSMA og Malis myndigheter har lenge vært komplisert.

I 2022 forverret dette forholdet seg betydelig. I løpet av de siste to årene har store brudd blitt større i MINUSMAS forhold til de maliske juntalederne, som mangler regjeringserfaring, ifølge eksperter. Lederne, på sin side, understreker at MINUSMA må også respektere malisk suverenitet, fremfor alt annet.

Siden den gang er sikkerhetssituasjonen fortsatt «kompleks», spesielt midt i landet og i grenseregionen med Burkina Faso og Niger.

På grunn av aktivitetene til ekstremistiske grupper er intern fordrivelse fortsatt høy. I desember var tallet rundt 412 000 personer. Totalt sett trenger 8,8 millioner mennesker humanitær bistand, en økning på 17 prosent siden begynnelsen av 2022. To millioner barn under fem år er fortsatt rammet av akutt underernæring.

Splittelsene har ført til FNs nåværende vurdering av hvordan forholdet kan fortsette produktivt, gitt dysfunksjonen, og at MINUSMA har vært «overstrukket og overspent» siden 2019 til det punktet å være «uholdbart.» For å se for seg en rekonfigurasjon av oppdraget, presenterer FN tre valg, hvor det tredje er det det mest drastiske: Å gjøre MINUSMA til en «spesiell politisk operasjon».

Tre vanskelige valg

MINUSMA er sett på som den «blodigste» av alle verdens fredsoperasjoner. Til sammen har 165 fredsbevarere blitt drept i landet siden MINUSMA ble opprettet.

Per 14. desember i fjor var 12 388 militært personell utplassert, tilsvarende 93,21 prosent av den autoriserte styrken til 13 289 personell.

Sikkerhetsrådet må nå vurdere veien videre, basert på de tre valgene som analysen fremhever.

Det første alternativet er å øke MINUSMAS troppestyrke – for å fullføre sine sikkerhetsrådsmandater. Dette vil sannsynligvis innebære å øke antall tropper og politi med enten 3 680 eller 2 000 – ifølge «plan A og B». Det første alternativet kan være FNs mest ønskede. Mange ser på utvidelsen som en måte å «forsterke misjonens evne til å innta en proaktiv, robust, fleksibel og smidig tilnærming» i alle aspekter av mandatimplementering, og vil innebære en anslått vekst i baser og logistikk.

Det andre alternativet er å opprettholde retningen av oppdaget, dog med prioriteringer i et redusert «fotavtrykk». Denne planen ville bety å gi opp «noen av de mindre leirene på steder uten betydelig beskyttelse av siviles bekymringer». Målet vil være å redusere volumet av ressurser som brukes til selvbeskyttelse og logistikkbyrden som bæres av det eksisterende oppdrag, slik at MINUSMA kan forbedre sin reaksjonsevne.

Det tredje alternativet ville være å trekke ut uniformert personell, og gjøre MINUSMA om til et politisk oppdrag i Bamako, noe som ville være et drastisk sprang. Gitt størrelsen på oppdraget kan dette trinnet etterlate et sikkerhetsvakuum hvis det ikke gjøres i samarbeid med de maliske sikkerhets- og forsvarsstyrkene, bemerket gjennomgangen - absolutt ikke garantert. Videre, uten uniformert personell, ville oppdraget bare være basert i Bamako, hovedstaden, med fokus på politiske saker, som å støtte «godt styresett»-tiltak til de maliske lederne, bidra til å gjennomføre fredsavtalen samt overvåking av menneskerettigheter

Det virker ikke som om Malis sittende juntaregjering er begeistret for planen, det vil si plan A, B, eller C.

— Generalsekretærens forslag tar ikke hensyn til de legitime forventningene til det maliske folket, og er begrenset til enten å endre antall misjonspersonell eller omdanne det til et spesielt politisk oppdrag - som ikke er langt unna status quo, sa Abdoulaye Diop, Malis utenriksminister og minister for internasjonalt samarbeid, under Sikkerhetsrådsmøtet.

Han oppfordret til en endring av MINUSMAs mandat og «spilleregler» for bedre å tilpasse det til Malis sikkerhetsmiljø og sikre koordinering og synergier mellom misjons- og regjeringsstyrkene.

Avgjørende måneder fremover

Det kan se litt lysere ut for Malis befolkning og fremtid.

Sikkerhetsrådet har nå fastslått at de nåværende strategiske prioriteringene og oppdragets oppgaver forblir relevante, spesielt gjennom slutten av overgangen i mars 2024, ifølge en pressemelding fra FN.

MINUSMA-sjefen mener at FN-oppdraget har kapasitet til å bidra mer effektivt til å forbedre sikkerheten. Men, dette vil avhenge av flere faktorer, inkludert å få verktøyene de trenger for å bedre beskytte seg selv, rettidig utskifting av tropper som tjenestegjør ved oppdraget, og økt koordinering med de maliske forsvars- og sikkerhetsstyrkene.

Malis overgangsmyndigheter har innkalt til en rekke konsultasjoner med politiske partier og sivilt samfunn for å diskutere ulike aspekter ved forberedelsen av den konstitusjonelle folkeavstemningen og andre valg.

— Disse initiativene må oppmuntres og støttes, for inkludering og konsensus er avgjørende for den generelle suksessen til overgangsprosessen, sa Wane.

To andre aspekter er også kritiske: tilgjengeligheten av økonomiske og logistiske ressurser og «utviklingen av sikkerhetssituasjonen», la han til, samtidig som han understreket viktigheten av FN-støtte.

Wane oppdaterte også Rådet om blest rundt fredsavtalen fra 2015, signert av myndighetene og to væpnede gruppekoalisjoner, i kjølvannet av ustabilitet i nord flere år tidligere. De siste månedene har det vært uenighet om nivået på regjeringens deltakelse i komiteen som overvåker avtalen, og undertegnende bevegelser har suspendert sin deltakelse i fredsprosessen.

MINUSMA, Algerie og andre medlemmer av det internasjonale samfunnet har fremmet dialog i mellomtiden.

— Jeg oppfordrer partene til ikke å spare noen anstrengelser for å overvinne de nåværende vanskelighetene og oppnå avgjørende fremskritt i implementeringen av fredsavtalen, sa MINUSMA-lederen.

— Den pågående overgangsperioden gir oss en unik mulighet til å fremme avtalen: en mulighet som ikke kan og bør sløses bort, understreker han.