FN, fred og sikkerhet

FN har en spesialrolle for å sikre fred

FN ble etablert da andre verdenskrig nettopp var avsluttet. Å sikre internasjonal fred og unngå nye kriger ble derfor hovedoppgaven til FN. I denne artikkelen kan du lese om hvordan FN jobber for å skape og bevare fred, og når FN kan gripe inn i konflikter med militære midler.

FN-pakten

FN-pakten er grunnloven til FN. Den inneholder reglene og prinsippene for styringen av organisasjonen, og rettighetene og pliktene hvert enkelt medlemsland har. Fordi FN-pakten er en internasjonal avtale, er alle landene som er medlemmer i FN forpliktet til å følge det som står i den.

I FN-paktens kapitler seks og sju står det hvordan FN skal jobbe for å bevare fred, og hva FN har lov til å gjøre når det oppstår en konflikt.

FNs sikkerhetsråd

FNs sikkerhetsråd er det FN-organet som har fått hovedansvar for FNs arbeid med å bevare fred og sikkerhet. Derfor har Sikkerhetsrådet myndighet til å vedta at FN skal gripe inn i en konflikt – enten ved sanksjoner, eller ved bruk av militærmakt.

Sikkerhetsrådet er det eneste organet i verden som kan bestemme at det skal gripes inn militært i en konflikt. Dette kan de gjøre fordi det står i kapittel sju i FN-pakten, som alle land i verden er forpliktet til å følge. Ingen land eller organisasjoner kan bruke militærmakt mot et annet land, uten at det har blitt vedtatt av Sikkerhetsrådet først. Unntaket er hvis landet selv blir angrepet. Da kan de utøve selvforsvar fram til Sikkerhetsrådet har vedtatt hvordan konflikten burde løses.

Når det oppstår en konflikt forsøker Sikkerhetsrådet alltid å løse den ved hjelp av fredelige midler. Dette er eksempler på hva Sikkerhetsrådet kan gjøre:

• kalle inn partene til forhandlinger
• utnevne spesialutsendinger som mekler mellom partene
• plassere fredsbevarende styrker i konfliktområdet

Hvis dette ikke virker, kan Sikkerhetsrådet gripe inn i konflikten ved å vedta sanksjoner eller tillate bruk av militærmakt.

FNs fredsbevarende styrker

Den første fredsbevarende operasjonen til FN startet i mai 1948. Siden da har soldatene med de lyseblå hjelmene blitt selve symbolet på FNs fredsarbeid. De fredsbevarende styrkene til FN hjelper konfliktrammede land med sikkerhet og kapasitetsbygging i overgangen mellom konflikt og fred.

Det er FNs sikkerhetsråd som vedtar at det skal opprettes en FN-styrke. Det aktuelle landets myndigheter må først godkjenne at det skal opprettes en styrke i landet. FN-styrkene skal være upartiske og holde seg til mandatet de har fått fra Sikkerhetsrådet. Dette mandatet må fornyes jevnlig.

De fredsbevarende styrkene består både av soldater, politibetjenter og observatører. Det er FNs medlemsland som sender personell til FN-styrkene. Ofte er det vanskelig å få medlemslandene til å bidra med nok personell.

Det er FNs generalforsamling som vedtar budsjettene for hver fredsbevarende operasjon. Medlemsstatene til FN spleiser på kostnadene på en måte som sikrer at rike land betaler mer enn fattige. Det er imidlertid vanskelig for FN å få medlemsstatene til å betale det de skal.

FNs fredsmekling og diplomati

Det står i FN-pakten at fredelige alternativer til konfliktløsning alltid skal prøves først. FNs sikkerhetsråd kan kalle inn partene i en konflikt til forhandlinger, eller utnevne spesialutsendinger for å mekle.

I det daglige er det Avdelingen for politiske spørsmål (DPA) som jobber mest med fredsmekling og diplomati i FN. DPA har oversikt over den politiske utviklingen i land i hele verden, og gir råd til resten av FN-systemet om hvordan konflikter bør håndteres.

I tillegg har DPA politiske feltoperasjoner over hele verden. De ledes av diplomater som representerer FNs generalsekretær. Målet med operasjonene er enten å forebygge væpnet konflikt, eller å skape varig fred i land som nettopp har gjennomgått krig. DPAs feltkontorer er en arena der partene i en konflikt kan bruke diplomati for å løse vanskelige spørsmål, fremfor å ta til våpen. De politiske feltoperasjonene samarbeider og overlapper med FNs fredsbevarende styrker. FN har også opprettet en egen fredsbyggingskommisjon og et fredsbyggingsfond.

Når kan FN bruke makt for å stanse en konflikt?

Hvis forhandlinger og diplomati ikke fører frem, kan FNs sikkerhetsråd bruke makt for å stanse en konflikt. Maktbruk fra Sikkerhetsrådet kan være sanksjoner, eller bruk av militærmakt mot en eller flere av partene i konflikten.

Konflikten må være en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet

Det er strenge folkerettslige regler for når FN kan gripe inn i en konflikt. Det er fordi prinsippet om statssuverenitet står så sterkt i folkeretten. Statssuverenitet innebærer at stater har suveren autoritet innenfor sine grenser. Det betyr at ingen kan blande seg inn i hvordan myndighetene i staten styrer den – uansett hva de måtte mene om måten det blir gjort på.

I de aller fleste tilfeller er FN derfor avhengig av at statene selv tillater at FN blander seg inn i konflikten. Da FN ville opprette en fredsbevarende styrke i Syria, var de for eksempel avhengig av at syriske myndigheter godtok det først. I andre tilfeller har en eller flere land bedt FN om å mekle i konflikten mellom dem.

Unntaket er dersom FN mener at en intern konflikt er i ferd med å bli en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet – altså at den kan spre seg til andre land og områder. Da kan Sikkerhetsrådet vedta å gripe inn – selv uten at landets myndigheter har godtatt det på forhånd. Det er bare Sikkerhetsrådet som kan fatte et slikt vedtak om å gripe inn. For at dette skal skje må minst ni av de 15 medlemmene i rådet stemme for vedtaket. I tillegg må ingen av de fem faste medlemmene (USA, Storbritannia, Frankrike, Kina og Russland) stemme mot, siden de har vetorett.

Sanksjoner og militærmakt

Sikkerhetsrådet kan vedta sanksjoner mot både land og enkeltpersoner. Målet er å hindre partene i å fortsette konflikten – uten å gripe inn med militære midler. Eksempler på sanksjoner er:

• å forby handel med våpen med et land
• å forby handel med eksportartikler som et regime eller opprørsgruppe er avhengig av
• at enkeltpersoner får reiseforbud
• å fryse midler statsledere har i utenlandske banker

Sikkerhetsrådet kan også vedta å gripe inn militært i en konflikt, hvis ingen andre virkemidler fører fram. I 2013 ga for eksempel Sikkerhetsrådet en del av FN-styrken i DR Kongo tillatelse til å utføre militære operasjoner mot opprørsgruppen M23 og andre militante grupper - både kongolesiske og utenlandske. Sikkerhetsrådet mente gruppene var en trussel mot sivilbefolkningen, autoriteten til DR Kongos myndigheter, og freden i regionen.

Hva hvis konflikten foregår internt i et land?

Fordi FN ble stiftet for å ivareta freden mellom stater, er organisasjonens handlingsrom begrenset når det oppstår konflikter internt i en stat. Siden statssuverenitetsprinsippet står så sterkt, er det sjelden at Sikkerhetsrådets medlemmer greier å bli enige om at det er gode nok grunner til at FN skal gripe inn i et lands interne problemer – selv ved grove menneskerettighetsbrudd.

Etter hvert som menneskerettighetene har fått en viktigere plass i FNs arbeid, har dette ført til diskusjoner om når prinsippet om statssuverenitet bør settes til side til fordel for menneskerettigheter. Hva skjer når et lands myndigheter begår grove menneskerettighetsbrudd mot egen befolkningen? Skal det ikke da være FNs ansvar å beskytte dem?

På 1990-tallet var verden vitne til borgerkrig i Somalia, folkemord i Rwanda og etnisk rensing i Bosnia. FN greide ikke å gripe inn ordentlig for å hjelpe sivilbefolkningen i noen av tilfellene.

I 2005 vedtok derfor FNs medlemsstater et nytt prinsipp. De sa at det internasjonale samfunnet har et ansvar for å ivareta menneskerettighetene til befolkningen i et land, hvis landets myndigheter ikke gjør det. Dette prinsippet kalles Responsibility to Protect.

FN har høy terskel for å bruke militær makt

På tross av Responsibility to Protect-prinsippet er det fortsatt sjelden at FN griper inn i et lands interne anliggender. Det er svært sjelden at Sikkerhetsrådet blir enige om at dette er riktig fremgangsmåte. En av årsakene til dette er at Sikkerhetsrådets medlemmer – særlig de fem faste som har vetorett – også tenker på sitt lands egeninteresser når de skal stemme over et forslag. I mange tilfeller er disse interessene ulike, og det blir derfor vanskelig å få alle landene til å stemme for et forslag.

På den ene siden fører kravet om et vedtak i Sikkerhetsrådet til at FN ikke griper inn mot alle stater som begår grove brudd på menneskerettighetene. På den andre siden er det en forsikring mot at stater bruker menneskerettigheter som en unnskyldning for å invadere andre stater ut fra egeninteresse.

Uansett er det ikke sikkert FNs medlemsland vil klare å beskytte menneskerettighetene ved bruk av militærmakt, selv ikke med de riktige intensjoner. Å gripe inn i et land militært kan fort gjøre situasjonen vondt verre.

Eksempel: Hvorfor grep FN inn i Libya, men ikke i Syria?

I 2011 slo Libyas diktator Muammar Gaddafis regime voldelig tilbake mot opprørere og demonstranter. FN fryktet at det ble begått forbrytelser mot menneskeheten i landet.

FNs sikkerhetsråd vedtok å beskytte Libyas sivilbefolkning ved bruk av militære midler. Med FNs tillatelse startet derfor en NATO-ledet styrke luftangrep mot landet. Intervensjonen i Libya var første gang FN brukte Responsibility to Protect-prinsippet til å godkjenne en militær operasjon. Ved hjelp av den internasjonale intervensjonen ble Gaddafi avsatt og drept i oktober 2011. Styrken trakk seg ut kort tid etterpå.

Da det syriske regimet samme år slo voldelig ned på demonstrasjoner i Syria, ble det også foreslått en resolusjon i Sikkerhetsrådet. Det var ingen tvil om at det ble begått grove menneskerettighetsbrudd. I Syrias tilfelle la imidlertid Russland og Kina ned veto mot forslaget.

Russland og Kina mente erfaringen fra Libya viste at FN-inngripen kan bidra til å avsette lederen i et land, og at dette bryter prinsippet om statssuverenitet. De, og mange andre kritikere, mener at den internasjonale styrken gikk for langt i å blande seg inn i Libyas politikk når de bidro til regimeendring, og at dette var utenfor mandatet Sikkerhetsrådet hadde gitt. Russland og Kinas veto mot inngrep i Syria kan også skyldes andre nasjonale interesser.

• Mer om konflikten i Syria
• Mer om konflikten i Libya

FNs forsoningsarbeid etter konflikten er avsluttet

FN hjelper til med gjenoppbygging, forsoning og avvæpning når en konflikt er over. Uten dette arbeidet er det stor fare for at kampene blusser opp igjen.

Steg 1: De som har kjempet må legge ned våpnene og bli en del av samfunnet igjen.

Når en væpnet konflikt tar slutt, står medlemmene av væpnede grupper plutselig uten levebrød og nettverk. For at freden skal vare, må de få hjelp til å bli en del av samfunnet igjen. FNs arbeid med dette kalles gjerne DDR (disarmament, demobilization, reintegration).

Dette gjør FN:

• Samler inn våpen fra væpnede grupper og ødelegger dem
• Jobber for at alle som har vært med i en væpnet gruppe skal slutte med det.
• Hjelper tidligere medlemmer av væpnede grupper med å skaffe mat, klær, utdanning og arbeid.

Steg 2: Lov og orden må gjenopprettes

Gjenoppbygging av sikkerheten er blant de viktigste oppgavene når en væpnet konflikt er over. Dette gjelder særlig i land der politiet og sikkerhetsstyrkene i seg selv er en trussel mot lov og orden. FN hjelper land med å reformere sikkerhetssektoren sin. Dette arbeidet forkortes SSR (security sector reform). Målet er at både befolkningen, politiet og sikkerhetsstyrkene skal respektere lovene i landet.

Dette gjør FN:

• Hjelper landets myndigheter med å få sikkerhetssektoren under sivil kontroll. Det betyr at regjeringen og departementene skal kontrollere politiet og hæren – i stedet for væpnede grupper.
• Hjelper landets myndigheter med å trene opp sikkerhetsstyrker og politi, slik at de vet hvordan de selv skal oppføre seg, og hvilke lover og regler som gjelder.

Steg 3: Skape forsoning og rettferdighet

Forsoningsarbeid er viktig for at et samfunn skal kunne legge konflikten bak seg. FN hjelper land som nettopp har kommet ut av en konflikt med å gjennomføre forsoningsarbeidet.

Dette gjør FN:

• Hjelper til med å organisere rettssaker mot ledere og gjerningsmenn som er ansvarlige for krigsforbrytelser

• Etablerer sannhetskommisjoner som dokumenterer alle forbrytelser som har blitt begått under konflikten
• Hjelper myndighetene med å danne oppreisningsprogrammer som tilbyr økonomisk og sosial støtte til ofre for konflikten

• Minnesmerker som sørger for at samfunnet husker ofrene og det som skjedde under konflikten

Kvinner, fred og sikkerhet: resolusjon 1325

Vold mot kvinner under konflikter

Krig har alltid påvirket kvinner og menn ulikt. Mens det fortsatt er få kvinner som deltar aktivt i kamphandlinger, kan de likevel rammes hardest av krigen.

Under en væpnet konflikt øker risikoen for at kvinner og jenter blir utsatt for seksuell vold. Det fins mange eksempler på at voldtekt blir brukt som et våpen i krig, for å kontrollere og terrorisere befolkningen. Frykten for seksuell vold kan holde hele samfunn som gisler, ved at kvinner og jenter forhindres fra å gå ut, gå på skolen, eller fra å delta i samfunnet på andre måter.

Etter at konflikten er over er det vanlig at mange menn har blitt drept. Da sitter kvinnene igjen med hovedansvaret for familien, og gjenoppbygging av lokalsamfunnet. Samtidig er det svært sjelden at kvinner er en aktiv del av fredsbyggings- og forsoningsarbeidet – verken under eller etter konflikten.

FNs resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet

Kvinners stilling under og etter en konflikt var lenge et ikke-tema i FN. I 2000 vedtok imidlertid Sikkerhetsrådet resolusjon nr. 1325, om kvinner, fred og sikkerhet. Med resolusjonen anerkjente Sikkerhetsrådet at væpnede konflikter får store følger for kvinner og jenter, og at det er viktig å gjøre noe med dette hvis freden skal vare.

Resolusjon 1325 har tre hovedmål:

• Kvinner skal delta aktivt i fredsarbeidet.
• Seksuell vold skal stanses, og overgriperne skal straffes.
• FNs fredsbevarende arbeid skal alltid ha et kjønnsperspektiv.

I ettertid har Sikkerhetsrådet vedtatt ti tilleggsresolusjoner om samme tema. Du finner alle resolusjonene om kvinner, fred og sikkerhet her.

Ressurser

• FNs sikkerhetsråd
• Konflikter
• Folkemord