Blir 2023 året for storslagen FN-reform? Sannsynligvis ikke.

På FNs 75-årsjubilum i 2020 lovet medlemsland å styrke hvordan verden styres – for både nåværende og fremtidens generasjoner.

FNs generalsekretær ble bedt om å gå «inn i tenkeboksen», og utarbeide planer fremover, for å sikre at FN, og det multilaterale systemet generelt er og forblir egnet til formålet. «Our Common Agenda», eller Vår felles agenda, lansert i 2021 er en meget ambisiøs ønskeliste som innebærer hele 90 nye ideer som ser fremover til de neste 25 årene, og gjenspeiler hans visjon om fremtiden for globalt samarbeid.

De fleste medlemsland, selv under en pandemi, sa seg enige at store endringer trengs, også for å sikre en ny verdensorden – med mindre usikkerhet, krig og konflikt.

Men for å nå dette målet må man både tenke nytt og ta en grundig institusjonell rens av et system som ble laget da verden – og fremtiden – så annerledes ut enn den gjør i dag.

Midt i smørøyet finner man Sikkerhetsrådet – verdens mektigste forum. Særlig siden 24. februar i fjor – da Russland invaderte Ukraina – har reform av Rådet vært et hett – og presserende – tema for verdens befolkning, eksperter, journalister, og ikke minst, Rådet selv.

Det er trolig at en slik reform vil innebære gjennomgang av fem områder: Medlemskapskategorier, vetorett, regional representasjon, størrelsen på et utvidet Råd og arbeidsmetoder, samt forholdet mellom Sikkerhetsrådet og Generalforsamlingen.

Problemet er at ingen er enige om hvordan man skal komme seg videre, til stor frustrasjon for mange.

Hvor manges seter trengs for at Rådet skal være både strategisk og slagkraftig, men også, og kanskje ikke overraskende, vetomakten er de to punktene med mest uenighet, ifølge en analyse fra PassBlue.

Blir 2023 året der knuten løses, og vi endelig får se store endringer? Neppe. Her er fem årsaker til det.

1. Makt er vanskelig å gi fra seg

Enhver endring er ekstremt vanskelig i det prestisjetunge Sikkerhetsrådet som har til sammen femten medlemmer, inkludert ti folkevalgte land, med verv på to år. Norge avsluttet sin toårige periode 31. desember 2022, og regjeringen har startet kampen for en ny periode i 2039 til 2040. De andre fem – Frankrike, Kina, Russland, Storbritannia og USA – har permanente seter, og makt til å legge ned veto.

— Det er mange land som mener at man må endre sammensettingen av Rådet, men de fem faste landene i Rådet har jo også vetorett, sa utenriksminister Anniken Huitfeldt under en skoletime med over 1 600 elever i slutten av januar. De som har makt, vil ikke gi opp makt, understreket hun. Selv om mange mener at Russland nå bør – og kan – fjernes fra Rådet, er dette veldig lite trolig.

På den andre siden, har Frankrike, Storbritannia og USA lenge sagt at de gjerne vil åpne opp Rådet til nye (og kanskje til og med faste) medlemmer.

Under generalforsamlingens hoveddebatt i 2022 sa USAs president Joe Biden at det var på tide å øke både faste og innvalgte representanter – inkludert seter for Afrika og Latin-Amerika og Karibia. — Jeg tror at tiden er inne for at denne institusjonen skal bli mer inkluderende, slik at Rådet bedre kan svare på behovene i dagens verden, understreket han. Selv Russland mener at Rådet nå må imøtekomme afrikanske, asiatiske og latinamerikanske land, ifølge landets utenriksminister Sergeij Lavrov.

Og det lover jo bra for en endring som representerer verden som den ser ut i dag, og ikke for nesten 80 år siden.

2. Et 43-årigt agendapunkt i Generalforsamlingen

Enhver større endring av Rådet innebærer å åpne opp FN-pakten og komme til enighet blant minst to tredjedeler av alle FN-medlemsland. I denne Forsamlingen har alle 193 land like mye makt, som ikke er tilfellet i Sikkerhetsrådet. Forholdet mellom de to er symbiotisk – de kan ikke fungere uten hverandre. Dette er både positivt og negativt.

Generalforsamlingens president, Csaba Kőrösi, har vært klar i sin tale: —Sikkerhetsrådsreformdebatten har pågått i 43 år, ikke bare fjorten år, siden Rådsreformen først dukket opp på Generalforsamlingens agenda, har han sagt, ifølge PassBlue. Han har understreket: — Valget vi nå står ovenfor er som følgene: Fortsetter Forsamlingen sin årlige gjentakelse av kjente synspunkter eller, preget av disse krisene, får man «ut fingeren», finner et felles grunnlag, og oppnår et gjennombrudd?

Stemmer som vil endre og utvide Rådet har «ropt» betydelig høyere det siste året, og på mange måter er denne utviklingen særlig lovende.

Kőrösi har bemerket at under høynivåuken i september 2022 var en tredjedel av verdens ledere enige om det presserende behovet for å reformere Rådet, mer enn det dobbelt så mange som i 2021.

Og Forsamlingen har også vist seg langt fra «handlingslammet» i det siste året. Et stort skritt for å endre status quo så man 27. februar i fjor, da Rådet henviste situasjonen i Ukraina til Forsamlingen, etter Sikkerhetsrådet ikke klarte å vedta et utkast til en resolusjon mot Russlands aggresjon. Dette var Rådets første bruk av en Uniting for Peace-resolusjon på 40 år – med sikte på å få Generalforsamlingens fordømmelse av den russiske invasjonen. Denne generalforsamlingsresolusjonen (377(V)) fra 1950 tilsier at Forsamlingen kan steppe inn og gi anbefalinger til Rådet hvis dets medlemmer ikke klarer å bli enige. Og det fungerte. I oktober kom en ny resolusjon fra Generalforsamlingen, da de vedtok en resolusjon – med stort flertall – som ba medlemsland om å ikke anerkjenne de ukrainske regionene Russland har tatt over. Denne resolusjonen krevde at Russland umiddelbart snur kursen. Og selv om Moskva ikke nødvendigvis har endret kurs siden, var disse resolusjonene viktige skritt.

3. Stor uenighet om hvem som burde få plass – og hvor mange

I FNs 77-årgamle historie har sammensetningen av Sikkerhetsrådet blitt endret bare én gang – da Generalforsamlingen vedtok å utvide Rådet fra elleve til femten medlemmer i 1963. Men hvem de nye setene vil gå til forblir en «hodepine» for de som gjerne vil ta dette neste skrittet.

For å nevne bare noen få konkurrerende interesser har Brasil, Tyskland, India og Japan (eller G-4) kjempet om faste seter i Rådet i flere tiår. Italia er mot et tysk sete, Pakistan protesterer mot India, Argentina motsetter Brasil, og afrikanske land har ennå ikke bestemt seg for sine kandidater – selv om de ønsker to permanente seter. Midtøsten ønsker også en representant i Rådet, og Benelux-landene (Belgia, Luxembourg og Nederland) har sin egen posisjon.

Men det finnes noen som vil ha konsensus før en endelig beslutning tas, som er et ambisiøst mål i lys av dagens utenrikspolitiske føringer.

Italia har bragt sammen mange av de landene som ikke blir enige, og denne gruppen tar sikte på å motvirke budene på permanente seter foreslått av G4-nasjoner (Brasil, Tyskland, India og Japan,) og krever en konsensus før en avgjørelse tas om formen og størrelsen til FNs sikkerhetsråd. Denne gruppen «Uniting for Consensus», eller Forening for konsensus vil ha ni langsiktige ikke-permanente medlemmer fordelt over regionale grupper, pluss ytterligere to ikke-permanente seter med toårsperioder: ett for Øst-Europa og et annet for små utviklingsland og små stater.

Om dette forslaget blir godtatt er usannsynlig, men man kan bare vente og se.

4. Veto, veto, veto

Man har lenge sett hvor vanskelig det er for Rådet å handle på en overbevisende måte når et fast medlemsland utøver makt og legger ned veto.

— Vi vil ikke at et stort land med mye makt kan bestemme over internasjonale lover og regler – grunnlaget i FN-pakten – som vi kaller for folkeretten, understreket Huitfeldt.

Og dette har selvsagt enda blitt enda vanskeligere når det er et medlem av Sikkerhetsrådet som går til krig mot et annet land. Da blir handling i Rådet enda mer komplisert – som man har sett det siste året med Russlands hyppige vetobruk mot krigen i Ukraina, ofte med støtte fra Kina.

Og man kan vise til mange andre nedslående eksempler fra nytidens historie. I fjor nedla Kina og Russland veto mot nye FN-sanksjoner mot Nord-Korea for første gang siden 2006. Historisk har USA nedlagt veto mot rundt 60 resolusjoner som er kritiske til Israel.

Så det er vel ikke rart at veto-bruken har blitt omtalt som et viktig og presserende reformpunkt.

Men, her finnes det også lys i enden av tunnelen: USA, for eksempel, har lovet å begrense bruken av veto, utover i ekstraordinære situasjoner. Og Generalforsamlingen har, gjennom et initiativ ledet av Liechtensteins ambassadør, bestemt at den skulle møtes hver gang det nedlegges veto i Rådet.

Generalforsamlingen har nå kommet sammen to ganger i samsvar med denne nye prosedyren: Etter veto fra Kina og Russland mot Nord-Korea i mai og et russisk veto mot Syria i juli.

Og på mange måter er dette en viktig utvikling, som kanskje kan fremskynde reform.

5. Ingen tidsramme, ingen tekst

Sist, men ikke minst – for å komme videre i reformprosessen må verdens land begynne med forhandlinger, basert på konkrete forslag, snarest. Dessverre, i februar 2023, er vi ikke der enda.

— Har reformen en tidsramme? Nei, det tror jeg ikke den har, sier Generalforsamlingens president. Har man kommet frem til en tekst man kan forhandle om? Nei, det har vi ikke. Har du noen gang sett en forhandlet prosess som ikke har noen tekst å forhandle om? Har du noen gang sett en forhandlingsprosess uten en klar tidsramme og tidsfrist? spør Kőrösi.

Toppmøtet om fremtidens FN vil finne sted i september 2024, og man kan jo bare krysse fingrene og håpe at, innen den tid, vil et (bra) forslag om hvordan man kan endre Sikkerhetsrådet ligge på bordet, med en forhandlingsprosess bak seg.

Inntil den tid, er det vel kanskje lurt å ikke holde pusten.