Av Iselin L. Danbolt
Publisert: 24. april 2024
På mandag kveld ble funnene i den uavhengige rapporten om nøytralitet rundt arbeidet til FNs hjelpeorganisasjon for palestinske flyktninger (UNRWA) kunngjort.
Bare i år har to granskninger av UNRWAs arbeid blitt åpnet: Én intern FN-granskning om anklagene om at 12 UNRWA-ansatte var involvert i terrorhandlingene mot Israel 7. oktober og at flere hundre er tilknyttet terrororganisasjoner, og en annen fullstendig uavhengig gjennomgang av organisasjonens virksomhet og nøytralitet – i en spesielt vanskelig tid.
De siste ni ukene har denne uavhengige granskningsgruppen – ledet av Frankrikes tidligere utenriksminister, Catherine Colonna, i samarbeid med tre nordiske forskningsinstitutter (Chr. Michelsens institutt, Danmarks menneskerettighetsinstitutt og det svenske Raoul Wallenberg instituttet) – vurdert om UNRWA gjør alt i organisasjonens makt for å sikre nøytralitet og reagere på påstander om alvorlige nøytralitetsbrudd når de oppstår. Gruppen ble også bedt om å komme med anbefalinger for å forbedre og styrke dette området.
Det er liten tvil om at den 54-sider lange rapporten er både grundig og nyttig for UNRWAs arbeid, og også for FN generelt, fremover. Her er fire ting vi har lært.
1. UNRWAs prosedyrer og mekanismer er sett på som de «beste i klassen»
Som FN-organisasjon har UNRWA og de som jobber for organisasjonen en grunnleggende forpliktelse til å opprettholde nøytralitet for å sikre oppdragets integritet og for å kunne arbeide effektivt. Humanitære aktører kan ikke ta parti i fiendtligheter eller engasjere seg i kontroverser av politisk, rasemessig, religiøs eller ideologisk art. Uavhengighet og nøytralitet er spesielt viktig i en slik betent situasjon.
Rapporten fant at UNRWA har en mer utviklet tilnærming til nøytralitet enn andre lignende FN- eller store internasjonale organisasjoner.
— Rapporten viser ganske tydelig at UNRWA sammenlignet med andre FN-organisasjoner, men også ande humanitære organisasjoner, har et betydelig og svært godt rammeverk og gode rutiner nettopp for å avdekke og følge opp politisk nøytralitet, sa FN-sambandets generalsekretær på NRKs nyhetssending tirsdag morgen. Så faktisk viser rapporten at UNRWA er i en særstilling, sammenlignet med andre, la hun til.
Siden 2017 har UNRWA etablert og oppdatert et betydelig antall retningslinjer, mekanismer og prosedyrer for å (a) sikre etterlevelse av plikten til å ivareta nøytralitetsprinsippet, inkludert informasjon og opplæring av UNRWA-ansatte for å forebygge brudd, (b) sikre raske og tilstrekkelige reaksjoner på påstander eller indikasjoner på brudd, inkludert systemer og rutiner for rapportering og etterforskning, og (c) fastsette og iverksette disiplinærtiltak overfor ansatte som bryter nøytralitetsprinsippet.
— Jeg er glad for at rapporten viser at UNRWA har på plass gode rutiner som sikrer nøytralitet og at organisasjonen arbeider i tråd med de humanitære prinsippene, sier utenriksminister Espen Barth Eide i en uttalelse.
Dette er ikke første gang UNRWA har blitt anklaget for å ikke være nøytrale, både av palestinske og israelske aktører, på tross av betydelige investeringer og anstrengelser for å trappe opp arbeidet og kontroll. I disse andre tilfellene har grep vært tatt, men anklagene har aldri vært så alvorlige som de som kom til overflaten i januar.
— Reglementet, mekanismene og prosedyrene [i UNRWA] er de mest omfattende i FN-systemet, nettopp fordi det er så vanskelig å arbeide i et så komplekst og sensitivt miljø, sa Catherine Colonna, tidligere fransk utenriksminister og leder for evalueringsgruppen, til journalister ved FNs hovedkvarter etter lanseringen av rapporten. Det som må forbedres, vil bli forbedret. Jeg er sikker på at gjennomføringen av disse tiltakene vil hjelpe UNRWA med å oppfylle sitt mandat, la hun til.
2. Israel har (så langt) ikke gitt bevis for «rystende» anklager
Selv om denne granskingen ikke så nøye på anklagene som Israel kunngjorde 26 januar om at 12 UNRWA-ansatte var delaktige i Hamas-angrepene mot Israel 7. oktober, har de fleste journalistene brukt dette som «clickbait», eller «klikkagn», i sine overskrifter.
I løpet av den ni uker lange granskingen besøkte gruppen UNRWAs hovedkvarter og fasiliteter i Amman, Jerusalem og på Vestbredden, og snakket med ulike aktører, inkludert UNRWA-ansatte, giverland, vertsland, Israel, de palestinske selvstyremyndighetene, Egypt, FN-organisasjoner og frivillige organisasjoner. Gruppen møtte og intervjuet mer enn 200 personer, inkludert UNRWA-ansatte i Gaza. De kontaktet direkte 47 land og organisasjoner.
Fant granskingsgruppen bevis for disse rystende påstandene? Kort fortalt, nei. Ifølge rapporten fant gruppen ingen bevis for dette. UNRWA har siden 2011 delt lister over de som jobber for dem (navn og funksjoner) med vertslandene (Libanon, Jordan og Syria), og med Israel og USA for Øst-Jerusalem, Gaza og Vestbredden årlig. Slike anklager har ikke kommet før nå. Etter anklagene ble de 12 ansatte (som fortsatt er i live) umiddelbart sparket, og den interne FN-granskingen vil se nærmere på dette aspektet.
3. UNRWA er en «humanitær livslinje» og uerstattelig og uunnværlig for mange
UNRWA ble opprettet for 75 år siden som en midlertidig løsning i påvente av et politisk svar på konflikten mellom Israel og Palestina. Organisasjonen, med sine 30 000 ansatte, jobber dag og natt for å hjelpe 5,9 millioner palestinske flyktninger – mer enn hele Norges befolking – som bor i Jordan, Libanon, Syria, men også på Vestbredden og i det krigsherjede Gaza.
— UNRWA er livlinjen for de 2,3 millioner innbyggerne i Gaza som har levd med krig og ødeleggelse i over et halvt år. Situasjonen er katastrofal. Gaza er lagt i ruiner. Befolkningen mangler alt, og mange sulter. UNRWA er også helt avgjørende for at andre humanitære organisasjoner kan arbeide i Gaza, sa utenriksminister Espen Barth Eide.
Siden krigen brøt ut i oktober i fjor, har det vært UNRWA som har vært på bakken i Gaza. De, av alle FN-organisasjoner, har den største fysiske tilstedeværelsen i enklaven, med 13 000 ansatte, mens de andre har rundt 200 ansatte. — UNRWA er alt for Gazas befolkning, understreket FN-sambandets leder.
Det er UNRWA som har sikret tilfluktsrom for de over 1 million menneskene som har måttet flykte fra sine hjem, helsetjenester for tusenvis av skadde og syke, levert matforsyninger til en hel befolkning som sulter, og de prøver iherdig å utdanne de 625,000 barna som ikke har kunnet gå på skolen siden oktober.
— I mangel av en politisk løsning mellom Israel og palestinerne er UNRWA fortsatt avgjørende for å gi livreddende humanitær hjelp og viktige sosialtjenester, særlig innen helse og utdanning, til palestinske flyktninger i Gaza, Jordan, Libanon, Syria og på Vestbredden, sa Colonna. UNRWA er derfor uerstattelig og uunnværlig for palestinernes menneskelige og økonomiske utvikling. I tillegg ser mange på UNRWA som en «humanitær livslinje», la hun til.
Hvis man klarer å finne en varig politisk løsning mellom de to landene, kan UNRWA gjenopprette sitt midlertidige oppdrag ved å støtte en tidsbegrenset overgang og levere utdanning, primærhelsetjenester og sosial støtte – frem til en palestinsk administrasjon overtar disse tjenestene, som selvfølgelig hadde vært det beste. Men, dessverre, dette er nok ikke «rett rundt hjørnet».
4. Rapporten legger føringer for ny FN-handlingsplan
Selv om mye bra skjer i UNRWA for å sikre nøytralitet og integritet, ifølge rapporten, betyr dette ikke at organisasjonen ikke har forbedringspotensial.
Granskingen fant også noe «grums» og visse problemer knyttet til nøytralitet. Blant annet har ansatte uttrykt politiske synspunkter offentlig og i sosiale medier, noen lærebøker som brukes på enkelte UNRWA-skoler hadde «problematisk» innhold (selv om funnene viste at innholdet ikke var antisemittiske av natur), og fagforeninger har truet UNRWA-ledelsen og forårsaker driftsforstyrrelser, ifølge rapporten.
Gruppen identifiserte flere tiltak, og hele 50 tiltak, for å hjelpe UNRWA med å håndtere nøytralitetsutfordringene på åtte kritiske områder som krever umiddelbar forbedring.
Dette inkluderer bedre kommunikasjon og samarbeid med giverne, reviderte styringsmekanismer, støtte til ledelse og opptrappet internt tilsyn, nøytralitet i prosjekter, personal, installasjoner og utdanning og fagforeninger, samt mer og bedre samarbeid på tvers av FN-familien. Helt konkret vil dette da innebære opprettelsen av en sentralisert «nøytralitetsetterforskningsenhet», at det lanseres oppdaterte etiske retningslinjer og tilhørende opplæring for alle ansatte, og tidligere screening UNRWA-søkere i rekrutteringsprosessen.
— Rapporten sier samtidig at det er rom for forbedringer, understrekte utenriksministeren. UNRWAs generalkommissær Philippe Lazzarini skal nå utarbeide en handlingsplan for å følge opp anbefalingene. Sammen med andre giverland vil Norge samarbeide med FN og UNRWA for å følge opp disse anbefalingene.
Hva skjer nå?
UNRWA er forpliktet til å iverksette rapportens anbefalinger, sa UNRWA-sjefen Lazzarini, ifølge UN News.
Samtidig, er det klart og tydelig at ingen av de foreslåtte tiltakene kan gjøres av UNRWA alene. På grunn av den unike politiske konteksten som UNRWA jobber i vil disse tiltakene bare ha en betydelig effekt med støtte fra vertslandene, Israel og de palestinske selvstyremyndighetene. Det internasjonale samfunnet vil også måtte spille en enda større rolle.
— Jeg har informert medlemsland om at vi nå forbereder en oppdatering av responsplanen vår, sa Lazzarini på tirsdag. Vi vil sørge for at partnerne er klar over hvilke tiltak som allerede er iverksatt, og at de er i tråd med anbefalingene, la han til. Mens noen av tiltakene kan iverksettes raskt, vil andre kreve ekstra personell og et sterkt engasjement og støtte fra det internasjonale samfunnet.
Raske tiltak vil være avgjørende for at land som frøs eller stanset finansieringen av FN-organisasjonen tidligere i år. Og tiltakene må gjenopprette «tilliten» til UNRWA, spesielt for giverlandene.
I dagene og ukene etter anklagene mot organisasjonen og de 12 UNRWA-ansatte frøs eller stanset 16 land sin støtte til UNRWA, mens andre stilte betingelser for å «komme tilbake». Dette betyr at rundt 450 millioner dollar, eller nesten 5 milliarder kroner «forsvant over natten». I 2022 hadde organisasjonen en bevilgning på 1,17 milliarder dollar – eller 12,8 milliarder kroner. Så over én tredjedel av all støtten forsvant nokså plutselig i kjølvannet av dette.
Og disse midlene, særlig midt under en krig og det som man bare kan kalle en humanitær katastrofe uten sidestykke, hadde UNRWA ikke råd til å miste.
Flere land har nå iverksatt en «snu-operasjon» og har kommet tilbake, og gjenopptatt finansiering, basert på UNRWA-initiativer, men også på anbefalingene fra FN-sjefen, men også utenriksminister Espen Barth Eide.
— Jeg er svært glad for at mange land har omgjort beslutninger om å stanse støtten. Vi arbeidet iherdig for dette, sa utenriksministeren. Jeg vil nå komme med en oppfordring til land som fortsatt har fryst sine bidrag til UNRWA om å gjenoppta støtten.
Lær mer
Hva er veien videre for FNs organisasjon for palestinske flyktninger (UNRWA)?